2023年7月28日，自治區(qū)十四屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了《新疆維吾爾自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），將于2023年10月1日起實(shí)施。《條例》根據(jù)國(guó)務(wù)院《居住證暫行條例》的規(guī)定和精神，結(jié)合我區(qū)實(shí)際，聚焦突出權(quán)益保障，通過(guò)優(yōu)化公共服務(wù)、完善工作體制機(jī)制、規(guī)范工作流程等，為保障流動(dòng)人口合法的公民權(quán)益提供了法治支撐。

一、《條例》制定的背景

人口流動(dòng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人流、物流、資金流中，人口流動(dòng)居重要地位。流動(dòng)人口的服務(wù)管理是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)，如何依法保障流動(dòng)人口合法權(quán)益，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，規(guī)范流動(dòng)人口信息采集、居住登記和居住證申領(lǐng)工作，是加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的重大現(xiàn)實(shí)課題。自治區(qū)現(xiàn)行的《新疆維吾爾自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)和管理辦法》是2011年制定實(shí)施的政府規(guī)章，曾對(duì)規(guī)范全區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作發(fā)揮了重要作用，但因出臺(tái)時(shí)間較早，辦法規(guī)定的居住證申領(lǐng)條件、程序、管理要求以及持證人享受的基本公共服務(wù)和便利、相關(guān)的法律責(zé)任等與2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《居住證暫行條例》不相適應(yīng)，需按照上位法精神修改。同時(shí)，通過(guò)立法加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，是加快絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)、加強(qiáng)各族群眾交往交流交融的重要保障，也是促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建團(tuán)結(jié)和諧、繁榮富裕、文明進(jìn)步、安居樂(lè)業(yè)、生態(tài)良好的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新疆應(yīng)有之意。

二、《條例》制定的過(guò)程

自治區(qū)人大常委會(huì)高度重視《條例》的制定工作，將《條例》列為2023年重點(diǎn)立法項(xiàng)目。作為主要起草單位，自治區(qū)公安廳在實(shí)地調(diào)研、座談交流、廣泛征求意見(jiàn)、學(xué)習(xí)內(nèi)地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)大量艱苦細(xì)致的工作，形成了《條例（初稿）》，經(jīng)2023年4月14日，自治區(qū)第十四屆人民政府第10次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，正式提請(qǐng)自治區(qū)人大常委會(huì)審議。5月29日，自治區(qū)十四屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了初次審議，會(huì)后，法制工作委員會(huì)會(huì)同監(jiān)察和司法工作委員會(huì)、自治區(qū)公安廳成立修改工作小組，圍繞常委會(huì)審議意見(jiàn)對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了研究、修改。期間，向自治區(qū)黨委辦公廳、各州市地人大、自治區(qū)相關(guān)單位、部門(mén)書(shū)面征求修改意見(jiàn)建議；同時(shí)，赴烏魯木齊市、伊犁州、克州、克拉瑪依市、阿克蘇地區(qū)等開(kāi)展立法調(diào)研，在各地有關(guān)縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū)，以及公安派出所、警務(wù)站、政務(wù)服務(wù)中心、勞務(wù)市場(chǎng)等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，召開(kāi)了由相關(guān)管理部門(mén)、企業(yè)、用工單位、房屋出租人、流動(dòng)人口代表、有關(guān)人大代表在內(nèi)的征求意見(jiàn)座談會(huì)共7場(chǎng)次；同時(shí)，通過(guò)新疆人大網(wǎng)、新疆人大在線(xiàn)微信公眾號(hào)等面向全社會(huì)公開(kāi)征求修改意見(jiàn)建議。共征集到修改意見(jiàn)建議149條，修改工作小組根據(jù)征集意見(jiàn)與調(diào)研情況對(duì)草案作了進(jìn)一步修改完善，形成《條例（草案修改稿）》?！稐l例》在制定階段認(rèn)真踐行全過(guò)程人民民主，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)，相關(guān)規(guī)定受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注和廣大群眾的普遍歡迎，為頒布施行奠定了法治基礎(chǔ)，7月28日，自治區(qū)十四屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議全票通過(guò)。

三、《條例》的主要內(nèi)容

《條例》共三十八條，相關(guān)規(guī)定堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，體現(xiàn)了憲法和法律保障公民權(quán)利的基本精神，提煉固化了自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了創(chuàng)新社會(huì)管理的具體要求，反映了流動(dòng)人口參與社會(huì)建設(shè)、共享改革發(fā)展成果的熱切期盼。

（一）明確界定“流動(dòng)人口”概念?！稐l例》在規(guī)定何為“流動(dòng)人口”時(shí)，以國(guó)家居住證制度規(guī)定為基礎(chǔ)參考，并結(jié)合自治區(qū)實(shí)際情況，明確了以“跨縣域流動(dòng)”為界定范圍標(biāo)準(zhǔn)，《條例》第三條規(guī)定“本條例所稱(chēng)流動(dòng)人口，是指離開(kāi)常住戶(hù)口所在地進(jìn)入自治區(qū)行政區(qū)域居住或者在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)跨縣級(jí)行政區(qū)域居住的人員，設(shè)區(qū)的市所轄各區(qū)跨區(qū)居住的人員除外。”《條例》第二條明確了香港特別行政區(qū)居民、澳門(mén)特別行政區(qū)居民、臺(tái)灣地區(qū)居民、華僑和外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人的服務(wù)管理，按照國(guó)家和自治區(qū)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（二）突出權(quán)益保障，優(yōu)化公共服務(wù)。如何進(jìn)一步擴(kuò)展流動(dòng)人口所享有的權(quán)益，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化成為研究制定《條例》的立法重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題?！稐l例》最終根據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)以及自治區(qū)實(shí)際情況，對(duì)流動(dòng)人口享有的權(quán)益和基本公共服務(wù)做出了具體規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容比上位法規(guī)定更加豐富，并明確要求各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大提供服務(wù)和便利的范圍，《條例》的這些規(guī)定，進(jìn)一步體現(xiàn)了自治區(qū)更加注重社會(huì)公平、重視社會(huì)服務(wù)的發(fā)展理念。一是強(qiáng)調(diào)了對(duì)流動(dòng)人口的公平對(duì)待。《條例》第四條規(guī)定“流動(dòng)人口服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)遵循以人為本、公平對(duì)待、服務(wù)便捷、依法管理的原則?！钡诰艞l規(guī)定“流動(dòng)人口依法享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及人身、財(cái)產(chǎn)等各項(xiàng)權(quán)利和居住地提供的基本公共服務(wù)?！倍橇信e了權(quán)益的具體內(nèi)容。針對(duì)流動(dòng)人口異地務(wù)工經(jīng)商居住的特點(diǎn)，《條例》第二十四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)為居住證持有人提供義務(wù)教育，基本公共就業(yè)服務(wù)，基本公共衛(wèi)生服務(wù)和生育健康服務(wù)，公共文化體育服務(wù)，法律援助和其他法律服務(wù)，住房保障服務(wù)，社會(huì)保險(xiǎn)參保服務(wù)，老年人、殘疾人優(yōu)待服務(wù)，社會(huì)救助服務(wù)，繳存、提取和使用住房公積金等基本公共服務(wù)。第二十五條規(guī)定，居住證持有人可以在居住地享受按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，機(jī)動(dòng)車(chē)登記，申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，報(bào)名參加職業(yè)資格考試、申請(qǐng)授予職業(yè)資格，辦理生育服務(wù)登記等便利。第二十七條明確了流動(dòng)人口可以在居住地依法行使選舉權(quán)等政治權(quán)利，參與居住地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理，參加居住地勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者等的評(píng)選。三是強(qiáng)化了政府的權(quán)益保護(hù)責(zé)任?！稐l例》第十條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作宣傳，在全社會(huì)營(yíng)造理解、尊重、關(guān)心流動(dòng)人口的良好氛圍，幫助流動(dòng)人口適應(yīng)居住地生活，促進(jìn)人民群眾安居樂(lè)業(yè)?！睘榱艘婪ūＷo(hù)流動(dòng)人口的隱私權(quán)，第十四條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)對(duì)所知悉的流動(dòng)人口信息依法予以保密，任何單位和個(gè)人不得違規(guī)查詢(xún)、公開(kāi)、使用流動(dòng)人口信息。《條例》在保障上述權(quán)益的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各級(jí)人民政府根據(jù)財(cái)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步擴(kuò)大服務(wù)范圍，為流動(dòng)人口提供更多便利，第二十六條規(guī)定“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，在國(guó)家、自治區(qū)規(guī)定的基本公共服務(wù)和便利基礎(chǔ)上，擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，定期向社會(huì)公布居住證持有人享有的公共服務(wù)和便利的范圍。”為了進(jìn)一步推動(dòng)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作，鼓勵(lì)流動(dòng)人口參與社會(huì)治理，《條例》還在第十一條明確了對(duì)在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中做出突出貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口，以及在流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中成績(jī)突出的單位和個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）創(chuàng)新工作機(jī)制，細(xì)化部門(mén)職責(zé)。政府部門(mén)依法履職盡責(zé)，是做好流動(dòng)人口服務(wù)管理的關(guān)鍵?！稐l例》總結(jié)自治區(qū)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的有益經(jīng)驗(yàn)。一是完善了工作機(jī)制?！稐l例》第四條明確了流動(dòng)人口服務(wù)管理建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、齊抓共管的工作機(jī)制。二是確定了工作主體。《條例》明確縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口的服務(wù)管理工作；縣級(jí)以上人民政府發(fā)展和改革、教育、民族（宗教）事務(wù)、公安、民政、司法行政、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、文化和旅游、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)、醫(yī)療保障等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)做好流動(dòng)人口服務(wù)管理工作。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和用人單位、學(xué)校應(yīng)當(dāng)協(xié)助做好流動(dòng)人口服務(wù)管理相關(guān)工作；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)流動(dòng)人口的信息采集與管理、居住登記、居住證的申領(lǐng)辦理、發(fā)放、簽注等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)協(xié)助公安機(jī)關(guān)和其他行政主管部門(mén)開(kāi)展流動(dòng)人口服務(wù)管理日常工作。三是細(xì)化了部門(mén)職責(zé)。《條例》分別對(duì)人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生健康、教育、司法行政、民政、文化和旅游、醫(yī)療保障、工會(huì)等部門(mén)和組織的職責(zé)作出具體規(guī)定。例如，在第二十八條規(guī)定，人力資源和社會(huì)保障、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、醫(yī)療保障、工會(huì)等部門(mén)和組織在各自職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)為具有就業(yè)意愿的流動(dòng)人口提供就業(yè)政策和相關(guān)法律、法規(guī)咨詢(xún)，職業(yè)供求信息、市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位信息和職業(yè)培訓(xùn)信息，職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹，對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)施就業(yè)援助，辦理就業(yè)登記、失業(yè)登記等事務(wù)，加強(qiáng)人力資源市場(chǎng)管理，規(guī)范職業(yè)中介、勞務(wù)派遣行為，辦理社會(huì)保險(xiǎn)參保和變更登記事務(wù)，依法處理用人單位與流動(dòng)人口的勞動(dòng)爭(zhēng)議，處理用人單位侵害流動(dòng)人口勞動(dòng)保障合法權(quán)益的行為等公共就業(yè)和勞動(dòng)保障服務(wù)。相關(guān)規(guī)定突出了各級(jí)政府及其部門(mén)在為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)和權(quán)益保障方面的責(zé)任和義務(wù)，改變了只單方面強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力的傾向，體現(xiàn)了“寓管理于服務(wù)之中，服務(wù)與管理并重”的立法理念。四是建立了經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?！稐l例》在第六條規(guī)定將流動(dòng)人口服務(wù)管理工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算。五是明確了法律責(zé)任。《條例》第三十六條對(duì)公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)行政管理部門(mén)及其工作人員不依法為流動(dòng)人口辦理居住登記和居住證，違反規(guī)定收取費(fèi)用，違法違規(guī)披露、提供和使用在工作中知悉的流動(dòng)人口信息等行為規(guī)定了明確的處罰措施。對(duì)違反本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的其他行為，本著不重復(fù)照搬上位法的原則，在第三十七條作了兜底規(guī)定。

（四）優(yōu)化管理方式，提升工作效能。流動(dòng)人口信息采集是流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的重要抓手，也是最基礎(chǔ)的工作，對(duì)流動(dòng)人口提供均等的基本公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)安定和諧有序，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要作用。《條例》制定相關(guān)條款明確信息采集應(yīng)當(dāng)齊抓共管，又應(yīng)當(dāng)限制在合理、適當(dāng)?shù)某潭?，減少相關(guān)單位和個(gè)人的負(fù)擔(dān)。一是建立全區(qū)統(tǒng)一平臺(tái)，加強(qiáng)信息共享。作為在立法調(diào)研中呼聲最強(qiáng)烈的問(wèn)題，為了進(jìn)一步方便群眾及基層公安機(jī)關(guān)工作，《條例》第三十五條規(guī)定“自治區(qū)人民政府公安部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭建立全區(qū)統(tǒng)一的流動(dòng)人口綜合信息服務(wù)管理平臺(tái)。自治區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)部門(mén)之間、地區(qū)之間的信息共享，為流動(dòng)人口及相關(guān)社會(huì)主體提供全面、優(yōu)質(zhì)、便捷、高效、一體化的信息服務(wù)?！倍敲鞔_了居住登記工作流程?！稐l例》第十五條規(guī)定“居住三日以上的流動(dòng)人口，應(yīng)當(dāng)自到達(dá)居住地之日起三日內(nèi)，由戶(hù)主或者本人向居住地公安派出所（警務(wù)室）或者受理機(jī)構(gòu)申報(bào)居住登記，離開(kāi)前申報(bào)注銷(xiāo)?！钡谑l明確了流動(dòng)人口信息采集項(xiàng)目包括姓名、性別、民族、出生日期、公民身份號(hào)碼、政治面貌、本人相片、常住戶(hù)口所在地住址、居住地住址、聯(lián)系方式等。第十七條明確了房屋出租人、用人單位、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)主委員會(huì)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行登記并報(bào)送信息的流程，增強(qiáng)了《條例》的可操作性。為了減少重復(fù)登記，提供更為便利的服務(wù)，體現(xiàn)為民初心，《條例》在第十六條明確了五種可以不申報(bào)居住登記的情形，即在賓館、旅館、招待所以及其他可供住宿的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)場(chǎng)所居住，且已按照有關(guān)規(guī)定辦理旅館業(yè)住宿登記的；在醫(yī)療機(jī)構(gòu)辦理住院就醫(yī)以及陪護(hù)登記的；在學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)寄宿就讀的；在救助管理機(jī)構(gòu)接受救助的；居住在具有本地戶(hù)籍的親屬家中，居住時(shí)間在三十日以下的。三是全面推行居住證制度。《條例》第十八條規(guī)定“流動(dòng)人口居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證。居住證一人一證，每年簽注一次?！钡诙畻l分三款明確了以合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀為由申領(lǐng)居住證需要提交的材料。